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【專訪】頻譜政策歸屬NCC?賀陳旦:胡蘿蔔加大棒的策略

蘇元和
2018/09/03
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台灣數位匯流網記者蘇元和/專訪

7月16日,前交通部長賀陳旦卸下部長的職務,2週後,賀陳旦接受《台灣數位匯流網》創刊前的專訪,這是他卸任後首度談過去任內期間主張頻譜政策與監理一條鞭的理念,他盼電信政策與監理統一由國家通訊傳播委員會(NCC)負責,能有助於未來匯流的發展。

以下是專訪的摘要:

《台灣數位匯流網》問 (以下簡稱問): 你怎麼看交通部頻譜政策歸屬於NCC負責?

賀陳旦答(以下簡稱答):

:卸任前,我向行政院建議,主要的理由就是相較於其他國家,我們國家現在看待數位時代的產業機會,往往都還是用傳統的思考,也就是都在想辦法增加供給,但對於需求這一面的培養,甚至率先引導需求,政府都做的不多。

但也因為政府不習慣做這些事情,舉例:當政府要去媒合供需的話,就可能被說是介入市場,被人指責政府與民爭利;當進一步去媒合特定的機會,又可能會遭質疑官商勾結,這些在傳統社會都是很嚴重的罪名,這對公家機關的公務員來講更是一個禁忌,所以都盡量遠離這些事情,甚至躲都來不及,怎麼還會往前去擁抱?

但話說回來,政府必須要把資通訊的匯流當成產業發展的最後一個機會。尤其是在網際網路時代,在技術門檻降低之下,產業走向愈集中、愈單一化,政府更要以鼓勵的心與開放的態度,帶動創新環境的發展。

然而,NCC目前的定位是監理者,就像一直都只是在揮舞棒子,這相較於別的國家,台灣的發展就會太慢了。所以,NCC應該要握有胡蘿蔔,也就是提供輔導的功能,因此,政府的職責就要有所調整,才能往匯流的方向邁向。當棒子和胡蘿蔔可以整體運用,就能夠幫助產業往前發展。

例如:頻譜就是一個好的例子,我們可以從業者的需要來看事情,頻譜應該如何開放,如何計價,如何設定一些遊戲規則;從另一方面來看,當頻譜資源愈來愈稀有,如何讓目前擁有的人可以更有效運用,如同蓋房子一樣,當拆除時,需要有威脅的棒子之外,政府也可能提供誘導機制,協助業者找到合資的人一起改建,這就是媒合的需求,類似這樣的事情,政府需要棒子與胡蘿蔔一起運用,這才是一個比較積極的作法。

我再舉過去具有技術上優勢的WIMAX為例,即使再好的技術,如果缺乏足夠商業進場的誘因,主導消費市場需求的電信業者就不會願意投入布局。

簡單地說,未來5G頻譜的開放,政府除了兼顧規格面的問題之外,還要評估市場的需求,且要有足夠的誘因,讓電信業者願意投入資本且可以變現回收。

:從什麼時候開始?

:現在還沒有正式移走,從今年的3月初的時候,只是有一個比較原則性的分工。

:這樣子的作法對於未來的匯流是有幫助的?

:我希望如此。

:頻譜政策移走歸屬到NCC之後,跟過去有什麼不一樣?

:現在還不知道,因為還沒有真正的啟動,這都只是方向是如此。第一當然是人要慢慢的到位,人跟事要一起走,現在事打算移過去,但人還沒有跟著移動的話,事也不能執行,現在等於是還維持原狀。

第二政府的過去的一些限制,一切都依法行政,那就牽扯到NCC的組織法要不要改變,NCC目前幾乎是百分之百的獨立機構,且又是監理的定位,如果不改變組織法的話,胡蘿蔔也放不進去,所以在法令上必須做一個調整。

或者,可以如同金管會的案例一樣的,金管會在還沒有變成一個完全的獨立機構前,在某一些工作內容上面,變成不完全是經由委員會運作,而是由主任委員像是一個行政首長一樣的直接指揮,如果是朝這樣的模式,那這就應該要有一些進度和列管,讓棒子和胡蘿蔔能階段性地整合與建立起來。

:現在這個方向會有改變?

:我看不出有什麼變卦的理由,但也許大家應該繼續關心。

:NCC認同這個方向?

:是,3月的會議不是只有交通部參加而已,而是由行政院召集的會議,NCC也都有參與。大致方向是組織法可能會有修訂的時程,但在法律上還沒有完成以前,行政上如何做調整,當時的討論並沒有那麼具體。

大家都理解長期來看,這是必須要修組織法,讓NCC變成不是一個百分之百獨立的機構,但是也可以參照金管會在沒有修法以前,可以做一些行政上的調整,至於調整的時程表,當時行政院召集的會議也沒有訂定出來,總之,我不認為這件事情會有變卦,但對於行政調整的時程,政府應該再繼續做明確的要求。

NCC獨立機關將改制?賀陳旦:遲早要改變的

:所以未來NCC不會是一個獨立機關?

:我認為早晚是要改變的。

:所以未來頻譜政策轉移至NCC,獎勵機制(胡蘿蔔)會如何運作?

:我不確定未來會怎麼做,因為頻譜本身從資源界面來講有它的特性,就以土地來講,這塊地是比較靠近商業區,還是這塊地根本就不是都市計畫範圍內的地,這其中的價格就會不一樣,價格不一樣相對發展的成本也不一樣,你要去買前者的土地就要花很多錢,這兩塊地的條件不一樣,不過,總體來講,有些遊戲規則都需要整體性且持續性的政策評估,才能夠做的好。

以5G來講,用土地來比喻,在台灣市場規模或是目前產業上的期待來講,你需要那一塊地才夠大呢,或是它的區位上要放在哪一個地方比較能夠跟其他的技術結合?這些事情坦白講不完全由台灣自己決定,從國際上的技術發展來看,不管是歐規或美規,甚至是陸規,根本都不是台灣自己可以主張的。

按照現在這些共同的趨勢發展來講,大概可能是哪一塊比較有機會,那接下來的工作便是看重的這一塊,那就開始要在這上面,包括地上物要清理一下,可能有些人沒有很積極利用,就要把它拆除,把它該有的一些完整性,把它規劃成幾個可能的區塊,這些事情都比較技術性的,重要的是接下來是什麼條件下,什麼時間點下,要做頻譜釋出的動作。

我們目前看到似乎都是製造業或者是科技的研發者,他們比較急切地希望5G趕快釋出,電信業者比較不想在這個時候釋出,原因之一在於真正要出錢買土地的是些電信通訊業者,並不是那些製造業,對電信業者來講,標售頻譜動輒就是幾十億、幾百億的投入,資本的壓力太大,當面臨利潤薄的情況下,電信業者就不想做這個投資。

另外一方面,當業者買了這個土地,還要花時間去蓋房子,蓋完房子才會有人來承租,但最後如果沒有人承租的話,業者買了土地與蓋了房子空等誰?所以,電信業者會希望政府不要太早釋出。

:你對於頻譜政策由NCC統一管理的想法是?

:我的觀點是這樣,第一,這是專業的功課,其實並沒有一定要放在交通部才能做專業的功課,第二,關於技術的部分,這其實也跟業者的企圖心有關係,再舉蓋房子的例子,假設一塊地以前蓋不到二十層樓,可能只能蓋到七層樓,往上就蓋不上去,如果今天一定要蓋二十層樓那就必須要引進新的技術,而所需要的費用包括機械與工地的費用可能變成兩倍,那業者要不要投資?那這就是一個商業上的企圖心,業者必須要有企圖心才能夠點石成金。而誰可以知道業者的企圖心?當然是跟業者很靠近的監理單位或輔導單位才能夠知道。

:如果頻譜政策歸屬於NCC,你認為交通部未來在這方面會扮演的角色?

:交通部還是中華電信的股東代表,所以,中華電信未來還是扮演專業以及商業上的角色,中華電信也可以把這些意見提供給交通部,視交通部為傳達意見的一個通路。

換句話說,中華電信可以向股東(交通部)反應政策會不會影響股價,也可以讓交通部去向行政院或其他單位反應相關政策有無可能造成經營的虧損等,總之,交通部可以扮演的是溝通的通路。

從業務來看,未來NCC手上握有棒子和胡蘿蔔,交通部也可以扮演幕僚的角色,代替中華電信傳達訊息給行政院作為行政決策的參考。

:你認為台灣5G釋照的時間是?

:2020年是NCC對外的標準說法,之前,我們有許多長官在不同場合講過更早的時間,還有出現在2018年底的說法,我不敢講說政策的評估做到什麼地步,但不管將來的答案會是怎麼樣,我們必須記取過去產業必須合作的教訓,或是未來頻譜釋出所搭配的政策環境,這些都應該要一起思考。

總之,5G推出的時間點,除了整體要看產業的期待之外,此外,也要記起以前的教訓,且搭配棒子和胡蘿蔔整合起來的力道才有意義。

圖片來源:TDC NEWS

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