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劉定基籲NCC:以競爭取代管制解決萬年頻道表

蘇元和、吳易芸
2020/08/07
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文/蘇元和、吳易芸

國內有線電視多年來「萬年頻道(表)」現象影響用戶收視權益,今年5月,立法委員在交通委員會審查國家通訊傳播委員會(NCC)新屆委員名單之際,紛紛要求NCC必須在6個月內拿出辦法解決此現況。如今,新屆NCC委員在週一(3日)也已上任。

正值外界關注未來NCC研擬修正有線電視監理法規,以及如何對「萬年頻道(表)」提出變革政策,並改善節目內容參差不齊等問題。8月6日,由主辦單位《台灣數位匯流網TDC NEWS》,東吳大學法學院科技暨智慧財產權法研究中心、元智大學大數據與數位匯流創新中心協辦的「打破萬年頻道表.電視內容再升級」論壇登場,針對有線電視的「萬年頻道(表)」沉痾把脈並提出建言報告。

以下是《台灣數位匯流網TDC NEWS》整理政大法律系副教授劉定基的重要談話內容。

針對有線電視「萬年頻道表」爭議,政治大學法律系副教授劉定基表示,應該讓競爭取代管制,建議NCC勇敢放手,創造「管制革新」與「有線電視內容革新」的雙贏局面。

劉定基表示,《有廣法》曾在2015年底進行了一次大翻修,但可惜的是針對有線電視頻道規劃的管制,並未有突破性的大改革,僅將既有管制措施予以法制化、明確化而已,他認為,NCC對於有線電視系統業者頻道規劃管制,至今仍可說是「緊抓不放」。

劉定基以頻道規劃變更的審查為例,他認為,NCC仍然採取耗費相當人力、資源的方式,進行事前許可管制;至於原先被寄予厚望的「上下架規章」與「禁止差別待遇」規定,似乎也未發揮預期的效果。他認為,有線電視頻道規劃的管制,即使歷經2015年《有廣法》的重大修正,仍已呈現「積重難返」的情況,不但造成NCC極大的管制負擔,有線電視系統業者與頻道業者恐怕也是苦不堪言、深受內傷。更重要的是,對於消費者而言,長年有如一灘死水的頻道表,更直接影響其收視、訂閱意願。

根據NCC委託進行的2019年廣電市場調查結果報告,有8%的受訪者表示,於未來12個月內考慮停訂有線電視服務,而在停訂的主要考量因素中,「沒有想看的電視節目」則高居第二,占百分之26.7%,顯示現行頻道規劃管制法規與實務運作造成「四輸」的結果。

劉定基認為,有線電視上播放的頻道內容品質難以提升,與現行吃到飽的付費制度及有線電視系統業者偏低的授權費支出,有相當關係。但是他也質疑,在目前的市場狀況下,由主管機關介入決定付費方式及授權費分潤方式,真的是一個妥當、合法的改革方向嗎?

從管制理論與法律層面考量,劉定基也認為,繼續對有線電視系統經營者進行收視費用管制、甚至是授權費分配的管制,是否有其必要性,又是否符合憲法保障營業自由及言論自由的精神,恐怕都要打上問號。至於收視費分潤方式的管制,在現行《有廣法》沒有明確規定的情形下,NCC是否有權逕以行政命令方式規範,可能連最根本的法律依據都有問題。

劉定基建議:解除頻道規劃的事前管制

劉定基提出建議,首先應該解除頻道規劃的事前管制,改為單純備查。他認為,有線電視系統業者的頻道規劃權限,涉及編輯權的行使,屬於言論自由保障的範疇。同時在市場經營與競爭層面上,頻道規劃必須及時反映閱聽大眾的收視喜好,彰顯系統業者的巧思與特色,作為與其他系統業者在收視價格以外競爭的武器之一,業者必須有適當的調整彈性。因此,只要能兼顧閱聽大眾的收視權益,NCC應該放手,現行曠日廢時且耗費行政成本的事前管制,應該予以廢除。

劉定基建議:解除收費管制、回歸市場機制

其次,劉定基建議,應該解除收視費用以及分潤的管制,回歸市場機制。他認為,由管制機關來決定價格的合理性,從來就不是一件簡單的事情,尤其在已經有三家以上競爭業者提供服務的區域,NCC應可大膽考慮解除所有收視費用管制,當然,也不宜介入分潤的機制,完全回歸市場競爭機制決定價格。

劉定基:價格管制有違憲疑慮

劉定基進一步指出,過去在有線電視分區獨占的情形下,確實有價格管制的基礎,不過,一旦市場產生競爭,繼續採用價格管制,從經濟理論或合憲的角度來看,恐怕都有疑問。在影音服務選擇更多元的情形下,消費者也未必只考慮價格因素,優質的內容、甚至加值的服務,恐怕才是MOD與線上影音突圍而出的關鍵。

另外,針對單純因授權金額分歧所引起的上下游爭議,劉定基說,他不認同NCC改革菜單中所提出的仲裁制度,反而主張應該回歸市場機制,應由爭議雙方自行談判處理(包括雙方當事人合意交付仲裁),「有任期保障的NCC委員們,也應坦然面對談判不成,可能面臨的斷訊結果。」

劉定基提出建議,NCC在一定條件下解除價格管制,並建立「個案頻道爭議」的行政裁決及「個案定暫時狀態」機制,但這恐怕有賴修正《有廣法》的規定,才能施行。「相較於NCC力推的仲裁制度,行政裁決才是一項符合NCC功能角色。」

劉定基:行政裁決不宜全面介入頻道上下架爭議

但劉定基也說,並非將所有個案頻道爭議都納入行政裁決的範圍,NCC所應處理的爭議,應以涉及妨害市場秩序的爭議為限,至於相關行為態樣,可以於《有廣法》中明定或授權NCC另行訂定。

最後,劉定基強調,他所提出的改革建議,都圍繞著「用競爭取代管制」的核心理念,三者共同構成「解決萬年頻道表」問題的處方,缺一不可。期待NCC大膽服用,勇敢放手,或許能開創「管制革新」與「有線電視內容革新」的雙贏局面。

 

圖片來源:取自freepik、TDC NEWS製作

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