葉志良

我們需要「數位發展部會」來做什麼?

葉志良
2020/08/04
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文/葉志良

昨天(3日)國家通訊傳播委員會(NCC)新任主委陳耀祥正式布達上任,除宣告持續推動《網際網路視聽服務管理法》、《數位通訊傳播法》、廣電三法等法規增修工作外,最引人注目的是蔡英文總統在2019年未來科技展中表達欲因應5G和物聯網時代來臨而將成立「數位發展部會」(下稱新部會),陳主委表示,可能在短期內,NCC組織將有所變動,未來新部會在數位政策發展與內容獨立監理等這幾個基本方向,應是可被確立的。

從蔡總統政見發表以來,半年來,這個新部會應該長成什麼樣子,已在產官學界引發非常多的討論,有從推動數位經濟角度、有從避免落入傳統監管窠臼角度、有從數位治理與部會定位角度、有從機關的功能調整與強化角度,更有從網路民主與數位極權的角度,大家各自闡述新部會的願景與想像,百花齊放,好不熱鬧。

但捫心自問,我們需要這個部會要來做什麼?是一個與過去部會機構完全不同的「全新組織」,還是單純將涉及數位事務的部會進行「機械式拼湊」而已?試想當年為了數位匯流目標而欲成立一個不受政治影響的獨立機關NCC,怎奈在政治人物絕不可能創設一個無法掌控的獨立機關的思維下,先是出現一個憲政上難以理解由國會掌控的行政機關,後被司法院大法官會議釋字第613號解釋打回原形,重新退回到由行政院長指定一人為主任委員的NCC,在這14年的「獨立」運作下,NCC交不到其他部會朋友,也得不到上級長官關愛的眼神,更諷刺的是,這個機關2020年度預算僅10.7億,卻得負擔像今年初5G頻譜拍賣釋照總標金1421.91億元的沉重任務,最後也只能當個「過路財神」,究竟這樣的制度設計到底對不對?

攤開NCC成立的依據–《通訊傳播基本法》第3條:「為有效辦理通訊傳播之管理事項,政府應設通訊傳播委員會,依法獨立行使職權。國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵,由行政院所屬機關依法辦理之。」一開始就注定NCC這個機關的功能性定位–產業監理,按立法理由的說明,NCC僅職掌專業管制性業務,須嚴守客觀中立及專業立場,不受一般行政科層體系適當性及適法性之監督;至於要花比較多政府經費的資源規劃與輔導獎勵,就不會是NCC該負責的工作,而真正有問題的是「依法獨立行使職權」這八個字。

釋字第613號解釋清楚說明,NCC僅就個案決議為獨立決定,而屬國家政策規劃之業務,應係國家整體發展,本應回歸行政一體之體系,因此獨立機關就產業輔導、獎勵或發展之規劃,不應以獨立機關角色自居而拒絕行政院的監督。這裡就明顯出現一個組織職能區分上的衝突,倘若個案決策與政策考量難以區分時,而NCC本身又受到行政院的監督(特別是人事權),此個案決策的獨立性根本不復存在。

但更有趣的是,這個機關把施政目標訂得太過偉大,基本法立法理由說:「為因應科技匯流,促進通訊傳播健全發展,維護國民權利,保障消費者利益,提升多元文化,平衡城鄉差距」,組織法則稱「為落實憲法保障之言論自由,謹守黨政軍退出媒體之精神,促進通訊傳播健全發展,維護媒體專業自主,有效辦理通訊傳播管理事項,確保通訊傳播市場公平有效競爭,保障消費者及尊重弱勢權益,促進多元文化均衡發展,提升國家競爭力」幾乎把行政院轄下其他部會部份該做的事情全攬在自己身上,這樣左手做政策規劃與執行,同時右手也忙著監督管理,簡直是萬能,以至於當我們在講資訊、資安、電信、網路及傳播這五大領域時,想到的都是這些領域產業的產值、競爭力、人力培育等議題,一旦面臨產值下降、競爭力衰退、人力出走或技術被盜取等問題,專司「獨立監理」的NCC根本難以脫去已經罩在身上的華麗大衣,只能趁隙丟出「NCC依法只管電信廣播電視而不管網路」這類讓民眾搞不清楚的說詞,到頭來仍然被行政院強力要求把網路影音這項業務塞進大衣裡。

在NCC成立之前,當時面臨到通傳產業管制多頭馬車的問題,也有政媒不分與球員兼裁判的公正性問題,更有因加入世貿組織(WTO)承諾成立獨立機關不得不做的壓力;在NCC成立之後,我們看到廣電事業甚至是電信事業把「吃到飽」當作續命丹,卻也直擊網際網路開展下的各種創新服務(網路電話、即時通訊、OTT影音等)如何將通傳產業打得落花流水,甚而有之竟連線上廣告營收也都拱手讓給了國外如Google、臉書等網路平臺,當大家還在感嘆國內媒體產業已逐漸走到末路,得趕快組國家隊壯大我們的文化力量時,NCC手上沒有蘿蔔,只能拿著棒子,要大家遵守各種爛規則(例如立法諸公訂出的黨政軍退出媒體條款)走進狹路,也沒聽見其他部會吭一聲,讓他們可以脫隊尋找其他可以走的路。

近來NCC正處理著《網際網路視聽服務管理法》草案的公眾諮詢,草案重點包括:登記納管、揭露資訊、輔導獎勵與陸資平臺管控。以陸資平臺管控來說,其規範重點在於陸資OTT–TV平臺是否屬於兩岸人民關係條例所許可之事業,若一開始權責部會可認定非屬許可事業,就能立即解決問題,而不是拖到非得透過此法來對本國電信業者開鍘。但如上所述,這個問題已被丟給NCC來處理了,得繞繞路找到答案。

要談NCC本身或其手段措施所引發的問題,可能十天十夜都不夠談,但回到問題的原點是我們始終搞不清楚「需要這個部會要來做什麼?」這個命題。當小英總統談到未來這個新部會要以資訊、資安、電信、網路及傳播整合為核心,前任NCC主委直接點出,若只是將既有部會職掌稍作挪動、組合,反而讓各部會有了「逃遁出口」,當然我們並不樂見新部會最後只是成為一個「垃圾回收場」。

本文認為,政府機關原有其各自所屬的職掌與功能,在正常運作下,若有需要其他部會機關協力,自可請求協助,或透過上級機關(行政院或政務委員)進行協調,以解決個案性或常態性的問題;倘若因技術發展、社會演進或有重大政府利益需即時滿足,而無任何既有機關部門可以解決該問題時,成立新部會機關則有其必要。

近來新聞評論常見對於美國FCC、英國Ofcom、韓國KCC/KCSC等機關的品頭論足,也看到這些獨立機關跟我國NCC在功能上與異同比較,並試圖在新部會當中,將部分部會的功能以及近乎整個NCC機關功能放入其內,但我們得好好想想,是不是原本部會無法處理這些問題而需要成立一個新部會,倘若答案是肯定的,我們是否需要為了成立一個新部會,卻失去了原先需要獨立機關處理問題的初衷?新部會的成立是否能將舊問題、難解問題一筆勾銷?在成立「數位發展部會」之前,得先好好想一想。

 

本文為作者評論意見,不代表《台灣數位匯流網》立場

圖片來源:翻拍自google map、pxfuel、freepik、TDC NEWS製作

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專業領域:智慧財產權法、通訊傳播法律與政策、資訊法律