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反媒體壟斷倉促立法 媒體產業恐陷另一個寒冬?

林文寧
2019/05/28
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台灣數位匯流網記者林文寧/分析報導

5月初,國家通訊傳播委員會(NCC)修正「媒體多元維護與壟斷防制法」草案,這部在今年1月被行政院以與其它匯流各法有法律競合之疑慮,將草案退回至NCC,儘管NCC強調,此法與通傳各法相輔相成,沒有衝突,但該草案再送進行政院,與完成立法之前,本文帶讀者一起了解為何反媒體壟斷立法仍存在分歧,而國際其它國家對媒體管制都怎麼做?

2012年,當年旺旺集團陸續併購中時、中天、中視與中嘉等事件開始,為避免媒體資源高度集中,造成黑手操弄新聞自由,影響觀眾視聽權益,促進反媒體壟斷法的立法聲浪漸高,但7年之後,如何兼顧多元價值的維護以及防止媒體壟斷的法仍是NCC要努力的方向。

台灣與美國跨媒體經營治理皆屬透過傳播法與競爭法雙管齊下的方式管理,根據兩個法案管制結構進一步探討,傳播法重「事前管制」,考量多元意見市場與公共利益,而競爭法則強調「事後規範」,旨在預防不正當競爭行為與維持市場秩序、避免市場力量的濫用。

但傳播管制同時橫跨經濟性與社會性管制,相較於公平法純經濟的管制,仰賴決策者更多主觀判斷,也更容易引起爭議,因此在各規範名詞的定義與規範的明確性,須更仔細的推敲。

延續2017年《媒體壟斷防制與多元維護法》草案的架構,2019年,NCC草擬的《媒體壟斷防制與多元維護法》,將審查媒體併購案准駁,訂出絕對禁止的「紅線」以及待審查的「黃線」標準,然而在法規具體規定上有所變動。

刪除過去《媒體壟斷防制與多元維護法》中「整合後之媒體持有新聞及財經頻道或製播新聞節目之頻道數達五個以上者」,本次新法僅保留過去法案四種併購類型為紅線規範,包括「市占率20%以上之有線電視系統,併購無線、全國性廣播與報紙或經營新聞及財經頻道」、「無線電視之間的整併」、「整合後之媒體市占率達1/3以上者」與「同一事業及其關係人,整合有線電視系統、無線電視、全國性廣播、新聞及財經頻道、全國性日報及頻道代理商,超過3項者」。

但壟斷的定義為何?紅線訂定的根據是什麼?在法規中並未著墨,因此也造成不少批評聲浪。又以「市占率」作為紅線標準,但「市占率」具體如何量化計算在法案中未有定論,而是授權主管機關視媒體性質與業界習慣,以特定媒體之閱聽人數、發行量、訂戶數、廣告收入、銷售金額、執照張數或媒體家數等衡量基礎,另訂辦法為之。

關於「市占率」的計算雖保有彈性,但若未在母法訂有相關配套或限制,恐違反法律明確性,或造成濫權的疑慮。此外在細則出現之前,恐須對市場做更多更精細的調查,尤其數位匯流速度加劇,閱聽人的習慣漸漸改變,傳統媒體與網路媒體的影響力逐漸消長,要如何在產業發展與多元意見市場中尋找平衡,相當考驗立法者的智慧。

前NCC委員劉孔中教授就曾經撰文指出:「不論以何種數字寫在法條當中,絕對禁止標準都帶有恣意性,輕則與市場脫節,重則禁不起合憲性的檢驗。」

以國外經驗論,英國Ofcom強調以「證據」為管制基礎,包含消費者研究、市場數據與科技研究,並透過公共利益測試等方式,作為評估標準,此外美國也以多元指標(Diversity Index:DI)規範和「公共利益、便利及需要」(public interest, convenience and necessity)檢視,取代過去絕對的「抽象」標準。

比較美國多元指標、德國媒體集中調查委員會(German Communication on Concentration in Media,KEK)與韓國跨媒體集團多元指標(Media Diversity Index:MDI),政治大學廣電系曾國峰教授建議,計算跨平臺間的市場佔有率時,最重要的是調查與計算合理的加權指數,且該數值是變動,應定期為市場調查,並檢討指標的適用性。

相對於「紅線」的絕對禁止,「黃線」的畫法相對保有彈性。參酌美國聯邦通訊傳播委員會(FCC)以「公共利益、便利及需要」(public interest, convenience and necessity)三項準則進行管制,台灣傳播法對反媒體壟斷的管制中因涉及「事前管制」,在憲法自由權與比例原則的前提之下,本應審慎為之,此外審查標準「公共利益」為一抽象的名詞,難以明確定義,縱使在草案中第13條第三項明定公共利益之範圍,但實際如何操作,仍有待個案確定,且個案正義的維護也是一大課題。

反媒體壟斷立法有其存在的必要性?

而無論是紅線還是黃線的設置,要誕生一部與反媒體壟斷的法令還存在一個根本的問題,當閱聽人從被動接收訊息的模式轉至主動篩選訊息的角色,反媒體壟斷法的立法是否仍具正當性與必要性?

早在2016年開始,就不斷有人批評反媒體壟斷法錯置了時空,在國外已逐漸考慮將網路媒體之行為納管時,反觀台灣還在討論傳統媒體的兼併,對真正影響媒體市場的境外網路業者卻視而不見,至於反對方則指出,網路與社群媒體所傳布的訊息往往來自傳統媒體,傳統媒體仍具有議題設定的重大影響力,所以反媒體壟動的立論並非「過時論」。

將網際網路納入反媒體壟斷法規,讓產業真正公平競爭是不少人的主張,畢竟既然大家都是媒體,搶食同一個廣告市場,又都對多元意見市場有影響,為何享有兩套規範?然而這樣的納管的立意雖好,但前提是通傳會是否有管制這些相關產業的權限?

外部多元也不等於內部多元

關於反媒體壟斷另一個邏輯上的思辯是「內部多元性與外部多元性的複雜關係」,事實上兩者很難互相擔保,就像現在我們有幾百個頻道,但是否達到內部多元性?想必也有不少反對意見,這樣的論點指出兩個邏輯上的謬誤,首先是所謂的內部多元所指為何?再者有什麼證據或配套法案能保證內部多元性與外部多元性一定相輔相成?

反媒體壟斷立法要走出二元互斥的對立想像

反媒體壟斷立法延宕多年,時空背景更迭,當時在意的論點放在下一個時空他是否仍有存續的價值和意義?當傳播典範移轉,管制思維也需要隨之轉向,不能否認的是關於反媒體壟斷其維護多元市場的價值與尊重、捍衛新聞專業的立意不容妥協,但如何在產業發展與多元市場中取得平衡,如何管制?相關配套的制定都需要在當下的時空背景反覆檢視。

一個法規的制定很久,但修改恐怕更久,避免僵化的規範、加入彈性管制的空間與加強自律機制的運作都可能是一個選擇,但更重要的是要明確法規的目的及其所欲達成的效果,並在手段與目的之間取得平衡。過去黨政軍條款已經讓產業深受其害,倘立法的思考不夠周延,下一個十年媒體業是否又身陷另一個寒冬?

 

圖片來源:TDC NEWS翻拍重製

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