時事追蹤、記者觀點

脫軌的獨立機關 NCC下一步怎麼走?

劉容寧
2019/04/08
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台灣數位匯流網記者劉容寧/分析報導

國家通訊傳播委員會(NCC)近來爭議不斷,從假新聞治理無為開始,先是行政院長蘇貞昌批其「誰都管不到、什麼都不管」,之後民進黨立委輪番炮轟,一度連署臨時提案要求行政院將主委詹婷怡免職,隨後又爆出主委不務正業,行程累死基層的新聞。

與執政黨立場不同,在野黨以尊重獨立機關為由,抨擊執政黨管過頭,將手伸入獨立機關,讓獨立機關變成干預自由的利器,這樣的論述在4月2日詹婷怡主委口頭請辭後,達到高峰,媒體輿論因此又開始討論起獨立機關的獨立意義,甚至劍指行政院,認為主委是「被請辭」。

NCC主委上任兩年多,先不問其政績為何,光就「被請辭」一詞用在NCC就實在諷刺。NCC作為我國首個設立的獨立機關,其初衷係為解決政媒不分、管理與經營一體的弊病,尤其強調「獨立性」與「專業性」,而為落實「獨立性」與「專業性」,組織採合議制委員會設計,在政務委員的選任設有專業門檻,並受有任期保障。

但任期保障非為NCC的免死金牌,按《國家通訊傳播委員會組織法》第6條規定,在NCC委員有「因罹病致無法執行職務、違法、廢弛職務或其他失職行為」與「因案受羈押或經起訴」等三種情形時,行政院院長得免職NCC委員的情形。

自詹婷怡擔任NCC主委以來,因假新聞、2017年MOD下架事件、中華電信與營運商爭議等問題被批無作為,在法規修訂部份,《數位通訊傳播法》被批評沒有罰則,《電信管理法》則帶有過去石世豪的影子,至於《媒體多元維護與壟斷防治法草案》則被行政院退回,要求NCC釐清並通盤考量與匯流各法可能之法律競合關係,另行檢討立法事宜與期程。

縱使法明文當NCC委員有違法、廢弛職務或其他失職行為時,行政院院長得免職NCC委員,但所謂「失職行為」屬法律抽象名詞,是一個不確定的概念,上述NCC被批評理由是否為條文所指之意涵難以確定,因此詹婷怡主委是否已達失職致不能勝任,外界也有聲音認為,有討論空間。

再從NCC現行組織制度來看,實際上與最初NCC的理想狀態有很大的不一樣,當初設想的NCC是不受政治影響,然而事實上NCC的運作是自始無法擺脫政治運作的影子,尤其在主委選任程序上,尤其是不被民選政客所管轄指揮一事,在NCC第四任主委改由行政院長任命之後,主委是否應對行政院負政治責任更是成為爭論焦點。

一改初始主委由委員會成員選任的制度,第四屆以後主委由行政院長指定一人任之,隨之NCC各處的處長的人事任免與考績也變成主委決定,至此NCC的運作已難謂是完整的合議制,反而越趨近首長制,主委的權力顯然高於其他委員許多,而主委由行政院長所指派,此時主委到底對誰負責?委員會還是行政院長?被指派的主委能否沒有政治包袱的行使其職權?

又倘欲討論NCC是否失職,首要釐清的是NCC的職掌範圍,然而就這個問題答案兩立。按《通訊傳播基本法》第3條立法說明端視,NCC職僅掌理專業管制性業務,且須嚴守客觀、中立及專業立場,不受一般行政科層體系適當性及適法性之監督。而在通訊傳播之整體資源規劃與產業之輔導、獎勵部分,考量國家產業之發展方向,則由行政院所屬機關依其業務職掌負責辦理。

近年來,NCC更喊出規劃「促進數位匯流、促進通傳市場公平競爭及健全通傳產業發展、保障國民通訊傳播權益、維護消費者權益,並建構多元與普及的通傳近用環境,促進通傳服務的普及與近用。」的策略與目標。

但簡言之,NCC依法規所指為監理機關,僅在行政院指派的情形下,可為產業政策規畫與獎勵、輔導,這樣的結果造成NCC業務,哪些須受行政機關監督,哪些不應該受其監督,界線難劃明。又NCC一手規畫執行,一手監督管理,也造成權責上的爭議,也因此往往令外界有互踢皮球的觀感。

從釋字第613號解釋的論理觀之,NCC僅就個案決議為獨立決定,而屬國家政策規畫之業務,應係國家整體發展,本應回歸行政一體之體系,故獨立機關就產業輔導、獎勵或發展之規劃,不應以獨立機關角色自居,而拒絕行政院監督。然而,當個案決策與政策考量難以區分時,下一個問題是當NCC受行政院監督,則個案裁決的獨立性恐將喪失,這種權責劃分不清的運作實務致使NCC的獨立性飽受爭議。

造成詹婷怡主委下台的原因直指假新聞,在假新聞治理的部分,先不說假新聞定義為何?都尚未定論時,NCC所扮演的角色到底是管理、治理或是監理也都不明確。又倘若在假新聞監理的部分,NCC確實慢半拍,但政府各單位為打擊假新聞也設置不少闢謠專區,這些闢謠專區也應有所作為,不能也不該只期待NCC開罰或出面澄清。

雪上加霜的是當資訊、通訊與傳播匯流速度加劇,面臨台灣法規不備、產業環境不佳與產值下降時,NCC成為第一個被批評的靶心,但NCC執掌內容多半與人民期待範圍有落差,在NCC專司「獨立監理」功能的同時,人民更在意的多半是其「匯流產值」的面向。

現在的NCC真沒有想像中那麼偉大!在我國兩黨政治競爭的背景下,NCC權責多次受到限縮,NCC沒有蘿蔔只有棍棒,很多人認為「NCC只會開罰」,然而NCC主要職責就是監理,至於產業規劃,從行政院科技顧問組、國科會、交通部到經濟部對資通傳產業的發展皆有權能分配,但卻沒有一個權能集中、權責界線清楚的管制結構,多頭馬車行進的結果,使資通傳產業發展受限,停滯不前。

當「匯流」功能無法期待,人民更著眼NCC的「獨立」功能。但可以確定的是政治人物不會創設一個完全脫離自己控制的獨立機關,NCC創設至今無論執政黨為何,多少都面臨獨立性質疑,也證明NCC無論多強調獨立,都不可能完全獨立,然而內容監理業務,考量個案的齊一公正與多元意見市場保障,這應該是獨立監理最不容妥協的底線,也該有更明確的制度來確保監理的公正,但話說回來,外界恐怕也想問,僅作為監理單位,真的需要這麼大的國家機器來實踐個案正義嗎?

事實上,NCC現行業務除監理罰鍰外,諸如頻譜規劃、法規制定與相關施行細則,都蘊含政策意涵,很難脫離行政一體而獨立運作,再者NCC主委由行政院長指定,但行政院長更迭頻繁,NCC法律上縱然不需對其負責,但如NCC主委與內閣政策不同調,亦恐不利組織間的協調。

再者,如果人民期待的NCC不只是這樣,NCC不管再怎麼盡責的監理,對人民來說NCC永遠都是失職機關,或許是時候梳理資通傳產業的機關權能分配了。沒有一個主事機關,沒有一個有權有錢的中央統籌機構,再大的產值估計都是紙上談兵,毫無意義。

 

圖片來源:TDC NEWS翻拍重製

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