章忠信

允許MOD自組頻道的法制再次謬誤

章忠信
2019/03/27
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文/章忠信                                            

「因人而異」或「因人設事」,讓事理沒有常規地運作,絕對不利於社會穩定發展。基於對個別人事之喜好,預設立場而無法客觀理性地解決利益衝突,屢屢會讓事情更趨複雜。為避免在偏見之下做出錯誤決定,造成利益嚴重衝突,法律制度正是為了來維持恆常的社會秩序而建立。

所有的法律,都是做原則性的規範,預先以恆常而穩定的條文,期待適用於未來不同個案事實,達到公平合理之利益分配。也因此,面對爭議時,應先探究法律規範之原意與適用原則,再回頭檢視該項規範於個案事實應如何適用與解釋,才不至於因預設立場而曲解法律規範之適用,造成相同規定卻在適用上「因人而異」的結果。

國家通訊傳播委員會(NCC)於今年(108年)元月通過「中華電信股份有限公司多媒體內容傳輸平臺服務營業規章」的修正,允許中華電信MOD得以自組頻道。核准的規章第29條第2項明定「本公司不干預頻道營運商之內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂定。但為確保營運商之銷售方式,得讓用戶自行選購單一或不同組合之內容服務,本公司或頻道營運商得辦理不同類型之頻道組合,並由雙方約定相關宣傳行銷、代向用戶收取收視費用及代為處理營收攤分等事宜。」其中,「本公司……得辦理不同類型之頻道組合」之規定,正是此次NCC允許中華電信MOD得以自組頻道之依據。

雖然NCC的說法是,希望帶動視訊服務產業跨平台的發展,增進消費者多元選擇。然而,這項針對中華電信MOD之決定,在法律適用上將引發更多爭議,造成更多問題。

中華電信MOD到底是「網路平臺」,還是「系統業者」,一直是多年以來糾纏不清的議題。中華電信MOD本身,有時自認為是「網路平臺」,有時又想成為「系統業者」,希望在數位匯流的環境中,左右逢源,如魚得水。

至於「系統業者」,向來也是將中華電信MOD視為現在或未來之競爭對手,全力防堵。更有趣的是,官股占主導地位的中華電信MOD,在執政者對它有所期待的考量下,即使現行法律對其有各種限制,藍綠政府都仍然願為它披荊斬棘,排除各種經營上之障礙。

中華電信原本於94年時,申請獲准取得「固定通訊綜合網路業務經營有線廣播電視業務營運許可證」,利用自有之ADSL網路服務系統,推出網路電視服務(IPTV),稱為「互動式多媒體隨選視訊(Multimedia On Demand)」,並以MOD之名稱,含括電信服務(固網市話)、網路服務(SDSL、FTTB)及網路電視服務(IPTV),達到電信與電視之數位匯流。

然而,中華電信之經營業務係適用電信法之規範,而網路電視應受廣電三法之約束,雖然中華電信MOD認為其IPTV之互動、雙向服務與有線電視有別,但並不為當時廣電三法之主管機關行政院新聞局所認同。

由於92年修正之有線廣播電視法第19條、廣播電視法第5條及衛星廣播電視法第9條均明定「黨政軍退出媒體」之政策條款,要求具有政府、政黨或具有政府、政黨身分屬性之事業,無論係直接或間接,均不得直接或間接經營有線電視、無線廣播電視、電台及衛星廣播電視。若官股主導之中華電信MOD為「系統業者」,自然應適用有線廣播電視法,將面臨違反「黨政軍退出媒體」之政策條款。

95年廣電業務自新聞局移撥新成立之NCC,為解決前述爭議,中華電信MOD只得繳回「固定通訊綜合網路業務經營有線廣播電視業務營運許可證」,承諾不以自己名義提供頻道服務,而係由消費者支付平臺服務費,依點選之頻道,個別向頻道業者支付收視費或由中華電信MOD代收,使其不具備有線電視系統頭端與用戶端之封閉特性,NCC乃於96年依電信法第27條審核通過中華電信MOD「多媒體內容傳輸平臺服務模式」之經營。自此,確認中華電信MOD係「網路平臺」,而非「系統業者」。

有線電視「系統業者」播送節目,依據著作權法規定應取得「公開播送」之授權,「網路平臺」之網路傳輸著作,則屬於著作權法所定「公開傳輸」之行為。中華電信MOD既然是「網路平臺」,而非「系統業者」,則其利用他人著作時,應取得「公開傳輸」之授權,而非「公開播送」之授權。

原本,著作權專責機關經濟部智慧財產局於93年02月16日智著字第0930001211-0號函釋,就已經認定中華電信MOD屬「公開傳輸」之行為。

由於部分主要的「系統業者」,在公平交易委員會許可之下,取得「頻道業者」之代理權,上下結合之結果,使得這些「系統業者」有能力以其僅取得「公開播送」之授權及再授權之權利,無權對「網路平臺」進行「公開傳輸」之授權,藉以規避公平交易法第9條要求不得「以不公平之方法,直接或間接阻礙他事業參與競爭」之規定,進而拒絕對中華電信MOD授權,造成中華電信MOD營運困難。

為了幫中華電信MOD解套,經濟部智慧財產局98年12月14日智著字第09800110140號函釋乃變更前述函釋,認為中華電信MOD之電視頻道服務,如「係在受控制或處於適當管理下的網路系統內,基於公眾收聽或收視為目的,使用網際網路通訊協定(IP Protocol)技術之多媒體服務,並按照事先安排之播放次序及時間將著作內容向公眾傳達,使公眾僅得在該受管控的範圍內為單向、即時性的接收,此種著作利用行為,係屬著作權法所稱以廣播系統傳送訊息之『公開播送』行為。至於……隨選視訊服務(VOD)部分,因所提供者係互動式之多媒體服務,使公眾得於各自選定之時間或地點接收著作內容之行為,應屬公開傳輸行為。」這項無視現行著作權法規定之變更函釋,雖完成解套任務,卻與法律規定相違。

目前在立法院審議中之著作權法修正草案,將「公開傳輸」定義限制為「以有線、無線或其他通訊方法,向公眾傳達著作內容,使公眾得於其各自選定之時間及地點接收著作內容」,亦即限於網路互動式傳輸,至於網路單向傳輸,則歸類於「公開播送」之範圍。此更加證實,在立法院完成著作權法修正草案之審議以前,經濟部智慧財產局之函釋顯然與法不符。

在結合轉播2018年世界盃足球賽及與Netflix、愛奇藝等OTT業者結盟之策略下,「網路平臺」之中華電信MOD,其用戶數自2017年8月之130萬戶,如今已達202萬戶,遠遠超過任何一家「系統業者」,實力雄厚,已足以威脅總量號稱500萬戶之「系統業者」。

在NCC努力推動下,「系統業者」結合寬頻網路及機上盒技術,已完成有線電視數位化,得以推展網路數位化雙向互動服務,轉型進入固定通信網路服務業務,直接與中華電信MOD競爭。

過去,中華電信MOD訂戶得以自組頻道「套餐」,也可以「單點」個別頻道或選看「隨選影音(VOD)」。如今,NCC更進一步同意中華電信MOD可以自組頻道,等同讓中華電信MOD以「網路平臺」之姿,不必依據有線廣播電視法第5條申請有線廣播電視服務者之許可,即得邁向「系統業者」之領域,威脅「系統業者」之經營市場,同樣是扶持中華電信MOD之政策先行,卻棄置法律規範於不顧。

數位匯流是科技與法制的趨勢,政府要扶持中華電信MOD,必須先在法制上做好基礎建設,才能營造公平合理之競爭市場。

 

本文為作者評論意見,不代表《台灣數位匯流網》立場

圖片來源:TDC NEWS翻拍重製

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專長:網路科技法律、智慧財產權