周韻采

戕害人民隱私的電信管理法

周韻采
2019/03/25
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文/周韻采

電信管理法(簡稱電信法)在上星期以快馬加鞭速度在委員會審查通過,旋即送院會朝野協商。此次修法最大的變革乃給予業者更大的彈性使用頻譜,從早期限制頻譜的用途,到近年透過「行動寬頻業務管理規則」開放頻譜轉讓(即二次交易),此次電信法更進一步讓業者以租賃方式使用頻譜,徹底讓頻譜使用自由化:業者在執照有效期間可轉賣或租賃其標得頻段給同業使用,使頻譜使用的效率極大化。

競爭與網路建設並重

其次,電信法允許業者進行國內漫遊,降低了小業者自建機線設備的成本,利於其市場參進。故電信法賦予頻譜使用權,以活化頻譜的使用及避免重複建置機線設備,大幅降低新進業者的進入成本,利於電信產業的競爭,值得肯定。惟須注意的是,法規提倡的競爭不能成為小業者不建設的藉口。

電信產業的發展實賴於科技不斷更新,若業者不從事建設,長此以往,必會降低服務品質,英國就是一個血淋淋例子。當英國主管機關Ofcom為促進競爭,鼓勵新業者使用LLU(開放市話迴路)方式與主導業者BT競爭市話服務,結果造成英國固網光纖網路的建設緩慢,連帶也影響固網寬頻服務的普及。

前車之鑑未遠,我們應利用法規保持電信事業的競爭活絡,但不能造成小業者的尋租,藉法規保障其生存。故前述國內漫遊,應限於電信普及服務規範中限定的不經濟區域,避免偏鄉機線設備重複建置,徒增業者不必要的成本支出。然在人口稠密區,業者仍以自建機線設備為主,否則即為轉售業者或虛擬行動業者,反降低產業技術創新的可能。

頻率使用費應以行政成本計價

目前送院會協商版本中,業者與政府尚有兩大爭議:一是頻譜使用費的計算;二是擴張定義通信紀錄恐侵犯隱私權。前者爭點在於業者認為目前頻譜皆採拍賣制,決標價格已涵蓋頻譜使用價值,代表業者使用該頻段的機會成本,故一隻羊不該被剝兩次皮,電信法第64條規定的頻率使用費應視同行政的規費,以填補管理頻譜所需之行政成本為限。

試舉3G和4G頻譜為例,五家業者每年總計約繳納67.25億元之頻率使用費,以執照期限為十七年計算,執照期限內共須繳1143.3億元;然而3G加4G頻譜標金為1954.74 億元,這表示頻率使用費佔總標金的58%,相較於其他國家介於15~35%高出太多。頻率使用費可說是政府變相對電信業者課稅,卻缺乏法理正當性,如能在電信法中明列收費依據,方符合依法行政(rule of law)原則,亦避免NCC為符合政府稅收要求而恣意的行政裁量。

政府不能帶頭侵犯人民隱私權: 通信紀錄範圍不能無限擴張

最後,行政院版的電信法第9條比照通訊保障及監察法(簡稱通保法)新創通信紀錄名詞,並定義其為「用戶或電信使用人使用電信服務後,電信系統所產生之發送方、接收方之電信號碼、通信時間、使用長度、位址、服務型態、信箱或位置資訊等紀錄」。第9條除要求業者必須保存此紀錄供用戶查詢,並明訂業者有依通保法協助執行調取通信紀錄及使用者資料之義務。

依目前電信法草案與通保法的擴張定義,職司執行通訊監察之檢、警、調查甚至國安機構,可調閱的紀錄已屬個人資料保護法(簡稱個資法)中個資範疇,卻又無法證明這些紀錄有助於通保法第5條所列舉的犯罪偵查。故電信法第9條要求業者提供通信紀錄,明顯侵犯用戶的隱私權,不符比例原則。

除侵犯用戶隱私權外,該條文明列須保留及儲存的資料項目,實際增加業者相當高的成本,因為「使用長度、位址、服務型態、信箱或位置資訊」這些紀錄屬網際網路或app瀏覽及使用紀錄,電信業者一般僅有網際網路接取紀錄即登入網路的IP位置。要求業者提供上述資料,無異要業者在消費者的終端設備(手機)上植入cookie程式,才能便利而有效的取得。

但此舉與政府批評的華為手機有木馬程式可蒐集消費者個資和瀏覽紀錄有什麼不同?因此,本文認為,電信法第9條應將通信紀錄限縮為「用戶或電信使用人使用電信服務後,電信系統所產生之發送方、接收方之電信號碼、通信時間等紀錄」,以避免侵害消費者隱私的疑慮。識者可能質疑如此修法會與通保法牴觸,沒錯,故本文也建議應儘速同步修正通保法,避免法律競合問題。

電信法如果在本會期順利通過,NCC終於三度叩關有成,也終結了電信法自1996年後從未進行結構性修正的規管落後狀態。尤其跨平台的數據服務已成下世代電信業者必爭之地,故如何以法規保障隱私及鼓勵競爭才應是本次修法重點。

 

本文為作者評論意見,不代表《台灣數位匯流網》立場

圖片來源:Pexels

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