黃銘輝

MOD自組頻道 NCC恐讓鯰魚成食人魚

黃銘輝
2019/03/15
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文/黃銘輝

作為本土唯一一個具有經濟規模的IPTV業者中華電信MOD,在傳播市場的定性,以及其與有線電視系統業者(CATV)間的紛爭,多年來一直是通訊傳播產、官、學界熱議的焦點。

國家通訊傳播委員會(NCC)年初通過中華電信MOD營業規章修正案,變更以往的法規解釋,並釋出自組頻道的權限給MOD,得到部分輿論的讚揚。   

筆者對於NCC正視數位匯流、透過促進競爭帶動視訊服務產業跨平臺發展的努力,亦表肯定;但同時卻也認為,此次NCC對MOD管制的鬆綁,在法規面和政策面,仍存在不少有待澄清之處。

以往NCC不讓中華電信MOD擁有自組頻道的權利,主要是根據電信法第14條第6項授權訂定的「固定通信業務管理規則」第60-1條第3款之規定,電信業者經營「多媒體內容傳輸平台」業務,必須「不干預頻道節目內容服務提供者之內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂定。」

誠如有論者所指出,此一規定只是禁止MOD干預頻道營運商規劃好的頻道組合,將其進一步解釋為MOD沒有自己組合頻道的權利,顯然是一種過度引申。因此,NCC此次變更以往對於上開條文的見解並認為「固定通信業務管理規則」並未否定MOD排頻的權利,確實是回歸法條文義的正確解讀。

然而,拴住MOD排頻權利的緊箍咒,並不是只有「固定通信業務管理規則」這一道而已,另一個潛在的束縛,是來自於我國廣電法制上「黨政軍(不得經營媒體)條款」,例如「有線廣播電視法」(以下簡稱「有廣法」)第10條即規定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」

原因在於:一旦允許MOD有自組頻道的權利,其所提供的服務,就更趨近有線電視系統業者的角色,解釋上,應當將MOD解為有廣法第2條第2款的「有線廣播電視系統」(指使用可行之技術及設備,由頭端、有線傳輸網路及其他相關設備組成之設施。),使其取得有線電視執照,消弭兩者的管制落差。

從有廣法針對有線電視系統業者的監理密度來看,較固定通信業務管理規則中對多媒體內容平台的監理密度為高,系統業者受到包括資費、營業區域、市佔率上限等多項管制以及負擔定期評鑑的義務。

在愈來愈多經濟學者藉由實證研究證立今日的視訊服務,IPTV和有線電視(CATV)已經是處於同一市場,兩者具有高度的競爭替代關係的情況下,若是可用以區隔IPTV和CATV服務的法律特徵-「排頻權的有無」又被打破,我們實在很難找到有什麼正當理由,繼續對兩者做差異化的監理。

然而,欲將MOD納入有廣法規範,交通部持有中華電信的股份加上前揭有廣法的黨政軍條款,便成了一大障礙。NCC目前是以「中華電信是『組合頻道』,不是『製作頻道』,黨政軍條款最核心精神,是禁止黨政軍提供頻道節目服務」的說詞回應外界質疑。

誠然,黨政軍條款的核心精神,是要確保人民接收的節目訊息,沒有經過黨政軍的內容篩選。只是,「組合頻道」與「製作頻道」之間的差距,果如NCC所言,是不可以道里計?! 實則,擁有排頻權,就等於擁有「媒體」的地位,也就有能力影響到人民接收的節目內容。

美國聯邦最高法院即曾指出,對系統業者而言,是否載送特定的頻道,在商業因素以外,亦有可能是出於頻道內容的考量,就此而言,系統業者的頻道編輯權,決定了收視戶可以接收到何種新聞、資訊和娛樂,其意義與傳統平面媒體享有的編輯自由實無二致。

再者,面對有線電視系統業者NCC管制不公的質疑,NCC另以「系統業者亦可申請經營MOD業務」回應,這種「他可以做你的,你也可以做他的」的說法,表現上看起來頗為合理,但細究之反而正透露出現行差異化監管的不公:「一旦有線電視系統業者跨界經營MOD,就只有MOD業務受到IPTV模式的低度管制,CATV的部分仍維持現行法的高度管制;但當中華電信MOD自組頻道提供類似CATV的服務時,卻是全部業務均受到IPTV模式的低度管制。」

是以,要將開放中華電信MOD自組頻道的合法性疑慮完全袪除,NCC應當要先做好妥善的法制準備再行動。斧底抽薪之道,當然是先鬆綁廣電三法中的黨政軍條款,然後再來討論如何拉齊CATV和IPTV的管制密度。

事實上,NCC在其所發佈的「匯流綠皮書」中,的確也表明了未來將朝這個方向努力,對於廣電三法中的黨政軍條款,以「實質控制理論」取代現行「一股都不能有」的作法。但若是要把這個「未來式」的構想提前在目前落實,以MOD並未干預頻道內容當作是容許其擁有排頻權的理由,反而突顯出這種作法欠缺現行法的文本根據。

然而,如果認為黨政軍條款的修訂容易引發政治爭議,短期內通過不易,那麼NCC也可以考慮先在「固定通信業務管理規則」中增訂強化MOD自組頻道的規範,那麼短期內至少讓現行差異化規管的體系,可以在符合形式公平的要求下繼續維持。

當然,在現行法規範不足以因應數位匯流下視訊服務的市場實態的情況下,MOD和有線電視的恩怨情仇,還是必須倚賴NCC擬定適切的法政策方向,再配合推動全面的修法才得以澈底理清。

然而,法政策上,開放MOD自組頻道提供真正類有線電視的服務,同時將有線電視的規管鬆綁,藉此促進視訊服務的競爭,幾乎是目前坊間輿論共同的方向。但筆者認為,這個問題,有幾個環環相扣的政策選項,必須要審慎考量。

例如,我們要如何看待原本MOD「開放平台」的定位? 這種只能被動載送頻道的開放平台構想,並不是我國獨創,美國電信法上的「視訊撥接服務」(video dialtone)以及「開放式視訊系統」(Open Video System, OVS)就是類似的事例。

問題是中華電信MOD連年虧損的實證經驗,似乎說明了此種模式在我國行不通(這也是中華電信亟欲取得排頻權的主因)。然而,隨著數位科技的發展,各種資訊應用推陳出新的今日,開放平台的定位,在可預見的未來是否一定找不到獲利模式?

而有線電視產業因為面臨OTT TV的壓力,被認為經營情況日益艱困的情況下,就算讓MOD殺進這片紅海,果真能扭轉收益?

實則,輿論之所以對NCC開放MOD擁有排頻權持肯定立場,更多的原因,恐怕是來自情感層面:國人對有線電視服務品質的不滿。以往國內的有線電視市場,在幾間大型MSO業者在各地區獨占或雙占的情況下,宛若一灘死水,筆者相信這正是NCC願意開放MOD可以自組頻道,提供類似CATV服務的原因—讓MOD扮演「鯰魚」的角色,給予有線電視市場更多競爭的動力,藉以刺激業者進一步提昇服務品質,以符合視聽大眾的期待。

然而,這種作法固然有一定的理性基礎,但隨著有線電視市場的日益開放,讓MOD發揮「鯰魚效應」的政策必要性,便有再推敲的必要。

質言之,有線電視本身的開放與競爭,就是提升服務品質最佳的活水。在引入其他水源(MOD)之外,是否有其他的管理策略可以激發有線電視產業自己湧出更多的活水,也是一個必須考慮的思考方向。

NCC這些年致力改善有線電視產業的競爭環境,包括降低新進業者的門檻、容許跨區經營、乃至於即將推行的「分組付費」服務等,目的也在此。從而,假使經過評估之後,這些促使有線電視業者良性競爭的作為,已經發揮了一定的成效,那麼或許就可以不用再把MOD這條鯰魚,丟入有線電視這個擁擠的池子,尤其是還要冒著這尾鯰魚,挾其資本變身成為「食人魚」的風險。就讓它回到「開放平台」的自由水域,「井水不犯河水」,這或許也會是我國視訊服務市場,另一種可以被接受的面貌。

 

本文為作者評論意見,不代表《台灣數位匯流網》立場

圖片來源:TDC NEWS翻拍重製

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專業領域:憲法、行政法、傳播法