【專訪】陳憶寧：管制有落差 NCC缺乏匯流法的概念

蘇元和

2018/10/01

文／蘇元和

「95年成立的NCC肩負追求匯流、具高度專業性、兼顧理念多元性，並且獨立於政治影響力之外的重大任務。」這是2年前，國家通訊傳播委員會（NCC）十歲生日時，前司法院副院長蘇永欽所說的一段話。

12個年頭過去了，在這一波的數位匯流趨勢下，通訊傳播領域在全球各國都發生了巨大的變化，揭示著多元樣貌的時代已來臨，然而，台灣在發展數位匯流卻還面臨許多限制與不足，尤其是相關法令的缺漏，導致至今仍無法迎頭趕上國際潮流。

7月底，前NCC委員陳憶寧與何吉森交棒給新委員鄧惟中和孫雅莉，也象徵著台灣數位匯流大業必須要一棒接一棒地往前邁進，但，不同時空背景下，NCC決策常出現歧見，或是「昨是今非」的態度，給外界覺得政策方向難以捉摸。

《台灣數位匯流網》特別企劃「NCC委員決策告白實錄」封面故事，我們將深度訪談卸任後，且曾參與決策的NCC委員們，他們的決策過程中，哪些政策，應該往前推進，哪些是有助於數位匯流發展的政策，至今付之闕如？

以下是前NCC委員陳憶寧專訪摘要：

陳憶寧：產出一部匯流的法是NCC當務之急

《台灣數位匯流網》問（以下簡稱問）：你認為NCC成立至今，哪些是有助於數位匯流發展的政策法令，至今仍未完成？

陳憶寧答（以下簡稱答）：我覺得最重要的是一部匯流法，但至今一直沒出來，缺乏匯流法的NCC在強調依法行政之時，就會產生在管制上面對類似產業，卻有很大的管制落差。

比方說，對電信業來講，NCC在管制上比較開放，鼓勵創新，且開放業者提供很多應用與加值服務；但對於傳統電視產業，包括有線電視平台、無線以及衛星頻道業者的管制太多太密，但MOD的管制相對較鬆。NCC在面對類似產業，卻出現不同管制密度的時候，就不是一個有匯流理念的主管機關該有的作法。

尤其是，當面臨現在網際網路業者的蓬勃發展，NCC的立場多採不管制或是低度管制的作為，造成業者之間不是非常公平的競爭。

問：你認為匯流的法還無法完成，到底是人的問題，或立法機關的問題？還是整個政府的心態上還沒轉換成數位的腦袋？

答：2014年上任以前發生的事，沒有參與我無法評論。但舉石世豪時代，匯流大法草案出來後送到行政院，後來，因為選舉後國民黨大敗，整個立法過程就停止了。

到了詹婷怡時代，她一上任有提出相關匯流的法，但我沒有看到有匯流邏輯的法的概念。匯流應該是水平或是層級化管制的思維，不是一個將產業以垂直方式 (silo)管制，目前包括已送進行政院的「數位通訊傳播法」及「電信管理法」兩部草案，看起來都仍只是不同產業不同管制，就是電信還是電信，而「數位通訊傳播法」是一個沒有罰則的基本法，與電信管理法的作用法是不同的層次。

至於廣電三法雖然還在討論當中，但仍停留在討論有線電視、衛星與無線的廣電三法，邏輯上是一個不同產業不同管制的垂直思維，且也還持續停留在討論黨政軍條款與分組付費的議題。

目前看不到匯流法到底在何處匯流，到目前為止我認為，目前電信管理法與數位傳播法雖然都寫得相當好，但整體而言，不是基於一個匯流架構討論出來的法。

問：你提到應該積極推動一部匯流的法，但至今仍沒有看到，這是否跟政治因素有關係？

答：政治的事，難以置評。但坦白說，涉及到廣電三法本身不可避免有政治因素，我相信在現在民進黨執政的時代，因為民進黨的歷史因素，對廣播電視一向有興趣的也有很多想法，廣電三法必然會有所變革，只是修的方向是否合乎匯流的思潮，則必須再觀察。

若廣電三法以匯流架構來討論，應該要大幅放寬管制。過去我在國民黨執政時擔任NCC委員，有不一樣的感受。

2014年的國民黨帶大概都能理解對媒體大抵上應該保持某個距離，所以降低廣電媒體管制似乎比較不是問題，但對民進黨而言，放掉媒體管制可能是個比較大的挑戰。另外，每一位主委在任內都期待自己有所作為，但遇到了選舉，推動政策會比較難，這大概就是你所謂的政治因素。

問：你怎麼看「數位通訊傳播法」及「電信管理法」兩部草案？

答：我認為「電信管理法」對於電信業者來講是好事，對業者來說放寬管制是非常好的事情。

「數位通訊傳播法」目的不是為了管制網際網路，而是希望大家對於如何管制網際網路有基本的共識，甚至可以說是如何不要過度管制網路的一個基本法，網路相當複雜，有很多不同的層面，在基本法確立後，依照網路邏輯再去制定其他的作用法。

每一屆的主委都有自己最專精的部分，以專精領域為核心發展與推動相關政策，我認為，詹主委最大的貢獻是讓NCC更了解網際網路的各個層面，尤其她強調的是資安與基礎建設。但期許她能以數位匯流的思維，處理產業間相同服務的管制落差問題。

問：從NCC成立以來，你認為哪些政策是有助於數位匯流產業的發展？

答：從我的傳播背景來看，加上我自己也研究網際網路應用，對我來說，推動有線電視數位化是最重要的政策，到了2016年，有線電視幾乎99%數位化了，也就是數位化政策落實後，將一個傳統產業轉型為現代化的數位產業。

不過，數位化後對有線電視來講只是第一步而已，接下來在有線電視的平台上可以做很多事情，有線電視已是寬頻產業了，也可以說是一個Data Industry.我認為，數位匯流最受到關注，也受到最多好處的平台倒不是電信業者，而是有線電視業者，這對民眾的生活品質的提升上，也是一個非常重要的里程碑。

圖片來源：TDC NEWS